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Socio de Baker & McKenzie

Expectations for infrastructure development in Mexico for 2015

Infrastructure and connectivity of a country play a key driver to boost trade, productivity and competitiveness. Recently, during the last Asia Pacific Economic Cooperation (APEC), President Enrique Peña Nieto, said that with the 2014-2018 National Infrastructure Program (NIP), a new stage in the construction, modernization and maintenance of the country’s infrastructure had begun, with the goal of turning Mexico into a global logistics center for added value.

The 2015 economic forecasts of the International Monetary Fund (IMF) consider that Mexico will present progress in the recovery of its economy, improve its growth forecast at 3.5%, making an upward revision of a tenth of a percentage point compared to the assessment released in April 2014; the IMF argues that there are two factors that are relevant to Mexico: the rapid growth of the United States, and the approved structural reforms.

IMOBILIARE-87-42The NIP describes the various industry sectors, projects and geographical areas that the Federal Government of Mexico will promote together with the private sector. With 743 investment programs and projects and an estimated MXP$7.7 billion investment, the NIP becomes the most ambitious infrastructure plan ever released, from which it is expected a significant creation of jobs and the increase in the growth rate. The NIP forecasts historical investments through, among others, expansion and modernization of almost 3,000 kilometers of highways, the increase in the capacity of ports with respect to the handling of TEUs per year, and the new projects of the CFE and Pemex, in addition to those that detonate as a result of the implementation of the Energy Reform. And all this without leaving aside the construction of the new International Airport of Mexico City (NAICM), with the primary objective of increasing its passenger handling capacity to about 120 million annually.

Much of the efforts to be made to carry out and develop each of the programs included in the NIP will include the active participation of private investors through public-private partnerships (PPPs); it is for this reason that the NIP places particular emphasis on them. Concrete evidence is the aqueduct project Monterrey VI recently awarded (September 2014), which is a contract of public-private partnership for the provision of services and the execution of related works required for the collection, handling and pumping to deliver water, as well as the operation and maintenance of works and their subsequent transfer, for a period of 30 years, that will serve to provide potable water to the metropolitan area of Monterrey for the next 50 years. This is the first infrastructure project undertaken under federal PPPs law. We consider that Monterrey VI will be deemed the basis for more agencies or entities may structure other relevant projects as PPPs that can called and awarded in 2015; 2015 should become the ideal scenario to confirm the validity and legal force of the PPPs federal framework that Mexico has in place since 2012.

Some relevant projects that are planned for 2015 as part of the objectives of the NIP, as well as a result of the Energy Reform, are: Pemex: (i) migration of 11 CIEPs and COPFs contracts to contracts for the exploration and extraction (CEE), second stage, round 0.25 (first half of 2015), (ii) migration of assignations made to Pemex in round 0, to CEE contracts, round 0.5, where the selection of a partner will be through competitive bidding (estimated average annual investment (EAAI) USD$4.1 billion), (iii) first opportunities to win exploration and production blocks, round 1; it is estimated that the respective CEE contracts could be awarded between May and September 2015, being deep-water the last ones (EAAI between 2015 and 2018 USD$8.5 billion).

CFE: (i) gas pipeline branches such as the Villa de Reyes, to be awarded in January 2015, the Encino-La Laguna pipeline to be awarded in late 2014, to start construction in 2015, the Ojinaga-El Encino pipeline will also be awarded later this year, and others such as Colombia-Escobedo (estimated investment (EI) MXP$4,838 million), Jáltiplan-Salina Cruz (EI MXP$8,333 million), Los Ramones-Cempoala (EI MXP$26,071 million), Villa de Reyes- Aguascalientes-Guadalajara (EI MXP$7,159 million) and La Laguna-Centro (EI MXP$11,610 million) which are expected to be tendered in the first half of 2015, and (ii) combined cycle Noreste (Escobedo) (EI USD$1,473 million) to be awarded during the first quarter of 2015, Noroeste (Topolobampo II) (EI USD$1,084 million) to be awarded during the second quarter of 2015, Guaymas III (EI USD$725 million) to be awarded during the first quarter of 2015, and Norte III (EI USD$1,028 million).

SCT: (i) new tender for the Mexico-Queretaro high speed train, whose tender rules are estimated to be released in late November 2014 and the deadline for submitting proposals is approximately May 2015 (EI MXP$43,500 million), and (ii) the NAICM (EI MXP$120,000 million) that is expected to begin construction by mid-2015.

Notwithstanding the foregoing, no one is unfamiliar with situations such as insecurity and impunity and therefore, with the lack of legal certainty, which may severely affect infrastructure investments. Another internal risk that shall be taken into consideration is the implementation of the structural reforms, such as the Energy Reform; it is necessary to implement it as quickly as possible, but taking into account best practices and international standards of the various industries involved, with the aim to allow projects to be awarded in a timely manner, but more importantly, without setbacks or the slightest suspicion of corruption, and that these can be developed and operated properly, balancing the interests of the government and the private parties, and allowing competition. Further, efforts towards the generation of new infrastructure should be geared not only toward economically strategic regions and sectors, but also to those who need to be driven for its growth and development, to result in a productive and competitive, with common welfare, Mexico.

Expectativas para el desarrollo de infraestructura en México para el 2015

La infraestructura y la conectividad de un país juegan un papel fundamental para impulsar el comercio, la productividad y la competitividad. Recientemente, durante el pasado Foro de Cooperación Económica Asia Pacífico (APEC), el presidente Enrique Peña Nieto señaló que con el Programa Nacional de Infraestructura 2014- 2018 (PNI), se dio inicio a una nueva etapa en la construcción, modernización y conservación de la infraestructura del país, teniendo la meta de convertir a México en un centro logístico global de valor agregado.

Para 2015, las proyecciones económicas del Fondo Monetario Internacional (FMI) consideran que México presentará un avance en la recuperación de su economía, mejorando su proyección de crecimiento en 3.5%, presentando una revisión a la alza de una décima de punto porcentual respecto a la valoración dada a conocer en abril de 2014; el FMI argumenta que hay dos factores que son relevantes para México: el crecimiento acelerado de los Estados Unidos de América, y las reformas estructurales aprobadas.

El PNI describe los distintos sectores de la industria, proyectos y áreas geográficas que el Gobierno Federal de México promoverá con el sector privado. Con 743 programas de inversión y proyectos, y una inversión estimada de 7.7 billones de pesos, el PNI se convierte en el plan en materia de infraestructura más ambicioso jamás lanzado, del cual se prevé una importante generación de empleos y el aumento en la tasa de crecimiento. El PNI prevé una inversión histórica a través de, entre otros, la ampliación y modernización de casi 3 mil kilómetros de autopistas, el aumento en la capacidad de los puertos con respecto al manejo de TEUs al año, y los nuevos proyectos de la CFE y de Pemex, que se suman a aquellos que se detonarán como resultado de la implementación de la Reforma Energética. Y todo esto sin dejar de considerar la construcción del nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (NAICM), con el objetivo primordial de incrementar su capacidad de manejo de pasajeros a cerca de 120 millones anuales.

IMOBILIARE-87-43Gran parte de los esfuerzos que se realizarán por concretar y desarrollar cada uno de los programas que se incluyen en el PNI contarán con la participación activa de inversionistas privados a través de asociaciones público-privadas (APPs); es por esta razón que el PNI hace particular énfasis en ellas.

Prueba concreta es el proyecto del acueducto Monterrey VI recientemente adjudicado (septiembre 2014), y que consiste en un contrato de asociación público-privada para la prestación de servicios y la ejecución de obras relacionadas necesarias para la captación, conducción y bombeo para la entrega de agua, así como la operación y mantenimiento de obras y su posterior transferencia, por un plazo de 30 años, que servirá para dotar de agua potable al área metropolitana de Monterrey para los próximos 50 años . Éste es el primer proyecto de infraestructura realizado bajo la legislación federal de APPs. Consideramos que Monterrey VI será la pauta para que más agencias o dependencias puedan estructurar otros proyectos relevantes como APPs que se puedan convocar y adjudicar en el 2015, año que debe convertirse en el escenario ideal para confirmar la vigencia y fuerza legal del marco federal de APPs que tiene México desde 2012.

Algunos proyectos primordiales que se tienen proyectados para 2015 como parte de los objetivos del PNI, así como resultado de la Reforma Energética, son: Pemex: (i) migración de 11 contratos COPFs y CIEPs a contratos para la exploración y extracción (CEE), segunda etapa, ronda 0.25 (primer semestre de 2015); (ii) migración de asignaciones otorgadas a Pemex en la ronda 0, a CEE, ronda 0.5, en donde la selección de socio se hará a través de licitación pública (inversión anual promedio estimada (IAPA) 4.1 billones de dólares); (iii) primeras oportunidades para adjudicarse bloques de exploración y extracción, ronda 1; se estima que los CEE respectivos pudieran adjudicarse entre mayo y septiembre de 2015, siendo los de aguas profundas los últimos (IAPA entre 2015 y 2018, 8.5 billones de dólares). CFE: (i) ramales tales como el de Villa de Reyes a adjudicarse en enero de 2015, el gasoducto El Encino-La Laguna a adjudicarse a finales de 2014 para iniciar construcción en 2015, el gasoducto Ojinaga-El Encino que también será adjudicado a finales de este año, y otros como los de Colombia- Escobedo (inversión estimada (IE) 4,838 millones de pesos), Jáltiplan-Salina Cruz (IE 8,333 millones de pesos), Los Ramones- Cempoala (IE 26,071 millones de pesos), Villa de Reyes-Aguascalientes- Guadalajara (IE 7,159 millones de pesos) y La Laguna-Centro (IE 11,610 millones de pesos) que se estima serán licitados durante el primer semestre de 2015, y (ii) los ciclos combinados de Noreste (Escobedo) (IE 1,473 millones de dólares) a adjudicarse durante el primer trimestre de 2015, Noroeste (Topolobampo II) (IE 1,084 millones de dólares) a adjudicarse durante el segundo trimestre de 2015, Guaymas III (IE 725 millones de dólares) a adjudicarse durante el primer trimestre de 2015, y Norte III (IE 1,028 millones de dólares).

SCT: (i) nueva licitación del tren de alta velocidad México-Querétaro, cuyas bases se estima se publicarán a finales de noviembre de 2014 y que el plazo para entregar propuestas será aproximadamente mayo de 2015 (IE 43,500 millones de pesos); y (ii) el NAICM (IE 120,000 millones de pesos) y se espera que las obras inicien hacia mediados de 2015.

No obstante todo lo anterior, para nadie son desconocidas situaciones tales como la inseguridad y la impunidad y, por ende, la falta de seguridad jurídica que pueden llegar a afectar gravemente las inversiones en infraestructura. Otro riesgo interno que hay que tomar en cuenta es la implementación de las reformas estructurales, como la Reforma Energética; es necesario que dicha implementación se dé lo más rápido posible, pero tomando en cuenta las mejores prácticas y los estándares internacionales de las distintas industrias involucradas, con el ánimo de permitir que los proyectos se adjudiquen en tiempo y forma, pero más importante aún, sin contratiempos o la más mínima sospecha de corrupción, y que éstos puedan desarrollarse y operarse adecuadamente, balanceando los intereses del gobierno y de los privados y permitiendo la competencia. Además, los esfuerzos hacia la generación de nueva infraestructura deben ser orientados no sólo hacia regiones y sectores económicamente estratégicos, sino también hacia aquellos que necesitan ser impulsados para su crecimiento y desarrollo, para resultar en un México productivo y competitivo con bienestar común.

Regulations or legal aspects demanded by the Infrastructure development in Mexico

Regulations or legal aspects demanded by the Infrastructure development in Mexico

No one can deny that Infrastructure is a key element in any country’s economic development, especially in developing countries that have strong needs. Infrastructure development determines the growth rate of a country and its population’s well being. It also has a direct bearing in jobs generation and productive chains, in triggering economies of scale, as well as in companies’ competitiveness.

Roads, bridges, tunnels, public transportation, airports, ports, railroads, water treatment plants and waste disposal plants, tourist complexes, telecommunications, housing, correctional facilities, hospitals, as well as electric power generation, represent some ways in which the infrastructure in a country is shown.

Due to their nature, such projects: (i) involve a long time for their planning, implementation, development, and operation; (ii) require outrageous amounts of public and/or private investment; (iii) are risky; and (iv) bring along sensible and complex subjects such as the environmental and social matters, and therefore they require all the players or participants (including the Government, financial experts, investors, creditors, developers, suppliers, operators, consultants and society in general) who have different risks and interests – but not for that reason irreconcilable – to cover, to have a legal framework to provide full certainty, security and feasibility to the projects.

When speaking of regulations or legal challenges for the development of infrastructure that Mexico needs, it should not be interpreted as if the country does not have, nor that it is in a precarious situation regarding, a legal frame- work to allow infrastructure development. On the contrary, even though it can be improved, as many other things in this country, the legal framework, especially regarding the federal field to which this article refers to, has been improving recently, beginning its triggering with the arrival of the North American Free Trade Agreement NAFTA.

So much so, that some projects, such as the Atotonilco Treatment Plant (the largest in Latin America), Túnel Emisor de Oriente (storm water drainage tunnel), MEXSAT system (Mexican new generation telecommunication system), supporting trust funds for the rescue of Conces- sion-Operated Highways (FARACs), Suburban Train (System 1), Highway Interchange Systems, Arco Norte Highway, wind farms in Oaxaca and Baja California, have become a reality. In fact, most of these projects, which could have been considered as monumental, are now tangible.

Surely, there are some iconic cases, such as the alternative airport in Texcoco (during Vicente Fox’s term), Punta Colonet mega-port in Ensenada, the Bicentenario Refinery, the Riviera Maya Airport (which hopefully will soon be awarded) or La Parota Dam of the Federal Electricity Commission (CFE), which due to some aspects that are beyond regulations for projects’ development, such as social, political, environmental, commercial, financial crisis, inexistence of the rule of law or simply faulty management – lack of foresight, inexperience, good consultants, clumsiness – are halted, suspended and bring about unnecessary risks or simply scare off those possible investors and financial experts, which in turn, affects society.

In order to back up what we have at present in the regulation or legal aspects for the infrastructure development in Mexico, we deem necessary to talk about three main aspects: (i) the projects themselves (what do we need, where are we going, when do we want it, how do we do it, how should we finance it, who do we do it with); (ii) the regulatory framework and lastly, (iii) the financing.

In this sense, the Federal Government, being aware of the great diversity of ideas, opinions, skills, and interests, as well as of the responsibility to become, due to our privileged geographic location, a great power as far as communications and logistics are concerned, created the National Infrastructure Program 2007-2012 (PNI, according to its initials in Spanish). The abovementioned document sets forth the objectives, challenges, goals and actions to be propelled by the Federal Government concerning infrastructure as a trigger for national development, with more than 300 projects.

Even though the PNI has not reached the expected progress (there are some current reports that indicate a 50% progress, and show that it will only reach 70 – 80% by 2012), which has caused uncertainty for markets as well as for investors, the fact of having detected and given priority to certain projects in different areas, with different investment amounts and risks, and having tried to give the country some direction, especially in the long term (planning), is praiseworthy.

It is not news that some of the causes that have determined this delay of the PNI are beyond our control, such as the financial crisis; however, it is also true that there are also some internal causes, such as sub-exercises, deficient tax collection, and political interests. Another determining factor has also been the lack of confidence of the private sector, a mainstay of PNI.

Yet, what has been done regarding the regulatory framework?… Thanks to NAFTA and the subsequent treaties, as well as PNI, “regulatory improvements and roadblocks” were established, and legislation and criteria were concentrated and standardized. Even recently, by means of the Administrative Agreement by which Federal Public Administration departments and entities, and the Procuraduría General de la República (General Attorney’s Office) are instructed to refrain from issuing any regulation in the indicated matters, such departments and entities, as well as the Procuraduría General de la República, PGR, were specifically forbidden from issuing additional regulations to those issued by the Secretaría de la Función Pública (Ministry for the Public Administration), regarding public works and related services, as well as public sector’s acquisitions, leases and services.

Moreover, in order to make these regulations more clear and to avoid dispersion: (i) on May 28, 2009, the Law on Acquisitions, Leases and Services for the Public Sector was amended, on July 28, 2010, its New Regulations were issued, and in August 9, 2010, the Administration Handbook for the Public Sector’s Leases and Services was issued; (ii) on May 28, 2009, the Law on Public Works and Related Services was amended and its New Regulations were issued on July 28, 2010, and also in August 9, 2010, the Administration Handbook for Public Works and Related Services was issued; and lastly, (iii) on September 9, 2010, the Administrative Agreement contemplating different guidelines related to acquisitions, leases and services, and public works and related services, was enacted.

In regards to acquisitions, leases and services, several regulations and laws were put together, abrogated and repealed; new concepts such as “framework contracts”, subsequent offers, long-term service rendering (PPS), social witnesses and electronic, in-person, and mixed tenders, were included; now, MIPYMES (Micro, Small and Medium-sized Businesses, according to its initials in Spanish) participation is encouraged and protected, the COMPRANET system was improved and updated, and the possibility of arbitration in PPS contracts is contemplated (under the Law on Acquisitions, Leases and Services for the Public Sector – LAASSP).

In turn, regarding works and related services, it has been determined that the Government has the obligation, “previously to carrying out any works, to process and obtain from the relevant authorities, the necessary reports, permits, licenses, rights for raw material banks, as well as property or property rights, including the right of way and real property condemnation on which public works will be performed, or in its case, the rights bestowed by whoever may have their legal disposal”, being this is a key factor for any investor, financier and creditor, taking into account that the right of way represents an obstacle in most of the infrastructure projects. On the other hand, public international tenders under FTAs coverage were differentiated from open tenders; the “legal, technical and economical solvency” concept substitutes the “economically more convenient” notion; the cost adjustment procedure is clarified and detailed; assumptions for reducing the performance guarantee percentage are now considered in accordance with supplier and contractor records; administrative recourse procedures have been expedited and simplified, and the time for solving them is reduced; and, the possibility to include arbitration in the contracts is contemplated, as well as other alternative means for dispute resolution (under the Law on Public Works and Related Services – LOPSRM).

In addition to the aforementioned, but specifically regarding hydrocarbons exploration and exploitation, despite the reluctance from some “nationalists” and certainly some politicians, Pemex New Law and its regulations, along with the Contracting Administrative Regulations with Petróleos Mexicanos (Pemex) and finally the new Integral Contracts for Exploration and Production (already approved by the Supreme Court, publishing the first tender on March 1, 2011), prove our will to make Pemex a more transparent company, with real corporate governance, which, among other things, may allow a better management; providing a course of action and making it more attractive for investors in debt markets; likewise, it will become, based on its strategic productive activities, more versatile and global, competing for attracting the most sophisticated investors to develop its infrastructure projects under circumstances that comply with international standards of professionalism, flexibility and enforceability. This new contracting model represents an excellent step forward, although there is big room for improvement provided political times allow it.

All of the above, without mentioning the APPs in its different levels, including under the concession scheme and the PPS contracts under special laws, as the Law on Highways, Bridges and Federal Transportation, and the Law on National Waters, that have successfully allowed the development of major and recent projects (FARACs, the Atotonilco Treatment Plant).

On the other hand, regarding financial and stock market matters, it is worth mentioning the creation of mechanisms that tend to finance infrastructure projects, such as the possibility for Pension Fund Administrators (AFORES), to participate in the Mexican Stock Exchange (BMV) through CKDs (Development Capital Certificates), which are mostly destined to infrastructure development. Likewise, the Infrastructure National Fund (FONADIN), an instrument that was created to support PNI, has been a key for project funding, as it was the case of FARACs or water treatment plants, absorbing risks that the market is not willing to take, especially as it happened during the 2008 and 2009 crisis (supporting venture capital funding, granting financing or issuing guarantees) or even investing in funds, such as FIMM (Macquarie Mexico Infrastructure Fund). Moreover, the so claimed new APPs Law will surely help to achieve better financing since the APP scheme has proved to be bankable because, among other advantages, it allows for risks to be more easily identified, al-located and assessed and therefore, controlled. Even with respect to financing at the level of States and Municipalities, we more frequently hear about securitization operations; the States and Municipalities know that the easiest and cheapest way to obtain financing is through the Mexican Stock Exchange; they could even use this mechanism to cancel or repay credit liabilities with commercial banks, which is more expensive. These structured finance mechanisms allow them to generate resources for their own projects without imminently depending on federal contributions (participaciones federales). Under a separate matter, it is not in question that the procedures for bidding, awarding and contracting of infrastructure projects require now greater competitiveness, transparency, equality, diligence and opportunity. An example of this has been the introduction of new regulations, such as the Federal Law on Transparency and Access to Public Government Information, which, along with different institutions such as the Federal Institute for Public Information Access (IFAI) and information instruments such as the INFOMEX system, have allowed the public to have access to information which, was not possible before, therefore achieving greater confidence and knowledge of the public administration’s core and of their contracting and accountability. Nevertheless, there are opportunity areas to develop to provide even greater transparency, contributing to mitigate favoritism and corruption when awarding contracts, and sanctioning in a more effective way, those companies and their employees who incur in unlawful practices when doing business with the public sector, as well as the respective public officers.

Now, in spite of these efforts in the regulatory arena, there are others still pending that are also material for infrastructure development and that for political reasons have not been crystallized despite the long time in which our legislators have “worked” on them. As an example of one of them, we deem important to mention the Law on Public-Private Partnerships, on which, our legislators have been working since November 2009.

Since Mexican Government is basing a great part of Mexico’s economic development in infrastructure projects such as highways, hospitals, education, drinkable water and sanitary drainage, etc., it is difficult to accept the fact that there is not a Federal Law on Public-Private Partnerships, that provides more certainty to the State and especially to the private parties allowing them to continue joining efforts for the development of social projects, allowing the State to adequately provide public services, and the private investors to obtain returns from their investments and operations.

Public-Private Partnerships (APPs) are “forms of long-term investments, where techniques, risk allocation, objectives, and resources between the private sector and the Government are incorporated, with the purpose of creating or developing productive infrastructure or the rendering of public services”1.

In Mexico, even though some States, such as Nuevo León, have already set an example, and that the majority of the infrastructure projects are carried out under an APP scheme (to a lesser or greater extent), the Federal Congress has not approved the new Law on Public-Private Partnerships yet (the House of Representatives as the auditing commission). Regulations of the Ministry of Finance (SHCP) and the corresponding regulations in, among others, the Law on Acquisitions, Leases and Services for the Public Sector, or in special laws (such as the Law on Highways, Bridges and Federal Transportation), or the plain contract framework, could be insufficient, rigid and generate confusion and uncertainty, inhibiting the creation of more projects and investors’ attraction.

This new law pretends to boost the development of new infrastructure projects, encouraging public and private investments to meet the growth needs of the population in different regions, as well as to promote employment and a responsible economic growth. The frameworks of APPs pretend to satisfy community needs, looking for equitable risk allocation between the public and private sectors through flexible mechanisms, which turn into a great variety of forms, depending on the needs of each project.

Thus, the private sector becomes a service supplier for the Federal Public Administration, and it is directly compelled to build the necessary infrastructure for rendering such services when required. The innovation in this approach is that the State will enter into a contract to receive a service from the private sector, and not to purchase fixed assets, and they will be carried out according to agreed performance levels.

Another subject that represents an important challenge for infrastructure development in Mexico relates to the fact that more than 50% of the national territory is under agrarian land ownership system, regulated mainly by the Agrarian Law. Shortly before the entering into NAFTA, Carlos Salinas de Gortari, President at that time, complying with investment and development demands, negotiated amendments to this Agrarian Law to recognize, among others, plot distribution property rights, their disposal and their resulting disincorporation towards becoming private property, to allow their use by a third party, as well as partnerships with a third party and granting usufructs, among other matters. This was a big step at the time, but it needs updating and upgrading, even regarding the way justice is procured, to allow a more agile and secure way to invest in mining, real estate, touristic or wind farm infrastructure projects to be developed in agrarian lands. It is very common to listen to investors negotiating about the occupation or disincorporation of agrarian lands, but that as soon as economic circumstances change, or when the community leaders so decide, the projects are simply stopped or access to them is impeded and/or investors are blackmailed. While the subject is related to having better tools to regulate the use, occupation, exploitation, and/or disincorporation of agrarian land, we return to the matter of a true rule of law that protects those who stand to reason. In this sense, the acts of the authorities need to be more binding, efficient and expedite. Notwithstanding the foregoing, the need for, and today’s relevance of, this law deserve revision, taking into account the spirit that gave birth to it and the current uses, benefits and tendencies.

To conclude, from a merely regulatory perspective, we consider that those legal instruments we can count on today are generous and allow the development of different kinds of infrastructure projects, in their different modalities and levels. It is true, all of them can be improved and perfected, that is the challenge. Based on their nature, some areas, such as hydrocarbon exploration and exploitation, require more development and nimbleness, but once again, we depend on the political will to allow the development of these projects, which our country desperately needs; another great challenge.

We wish to applaud the Law on PublicPrivate Partnerships, which needs to be promptly approved and enacted to grant greater legal certainty to the projects. Once this APPs Law becomes part of our legal framework, more flexible and creative schemes could be successfully implemented to develop infrastructure projects.

We have to wait and see the way the House of Representatives, as the auditing commission, will revise the project approved by the Senate.

Lastly, we emphasize the fact that other factors, not related to the regulatory framework, regarding the development of projects and infrastructure, need to improve substantially. That is the case of the social aspect that goes hand in hand with the “social responsibility”, the rule of law, and work fast and efficiently on related subjects such as safety and corruption, as well as in the adequate charges for fees and services in communications, transportation and water services, among others. This will enable the development of the infrastructure projects our country needs or wishes to attract, such as the case of Punta Colonet which at present competes against other investments for enlargements at the Panama Canal and at some East Coast ports in the United States, and therefore, nowadays, its viability results arguable. We must leave behind the image of an “underperformer” country regarding infrastructure. These challenges look complicated now that Mexico is fully on a political-electoral stage.

1 Estudio sobre la Constitucionalidad de la Ley de Asociaciones Público Privadas. Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República. Dirección General de Estudios Legislativos: Política y Estado. Junio de 2010.
 

Regulaciones o aspectos legales que demandan desarrollo de infraestructura en México

Regulaciones o aspectos legales que demandan desarrollo de infraestructura en México

Es innegable que la infraestructura es un elemento fundamental en el desarrollo de la economía para cualquier país del mundo, sobre todo en países emergentes cuya necesidad es vasta. El desarrollo de infraestructura determina el ritmo de crecimiento de un país y el nivel de bienestar de su población. También incide directamente en la generación de empleos, en las cadenas productivas, en detonar economías de escala y en la competitividad de las empresas.

Carreteras, puentes, túneles, transporte público, aeropuertos, ferrocarriles, plantas de tratamiento de agua y de disposición de residuos, desarrollos turísticos, telecomunicaciones, vivienda, centros penitenciarios, hospitales, así como la generación de energía eléctrica, son algunas de las formas en que se manifiesta la infraestructura de un país.

Por su naturaleza, estos proyectos: (i) involucran mucho tiempo en su planeación, implementación, desarrollo y operación; (ii) requieren cantidades exorbitantes de inversión pública y/o privada; (iii) son riesgosos; y (iv) traen aparejados temas tan sensibles y complejos como el ambiental y el social, por lo tanto requieren que todos los jugadores o participantes (incluyendo Gobierno, financieros, inversionistas, acreedores, desarrolladores, proveedores, operadores, consultores y sociedad en general) que tienen riesgos e intereses distintos -pero no por esa razón irreconciliables- que cubrir, tengan un marco jurídico que les dé a los proyectos total certidumbre, seguridad y viabilidad.

Hablar de regulaciones o retos legales para el desarrollo de la infraestructura que requiere México, no debe interpretarse en el sentido de que el país no cuenta con, o se encuentra en una situación precaria con respecto a un marco legal que le permita el desarrollo de infraestructura. Por el contrario, si bien es perfectible – como muchas cosas en la vida de este país- el marco regulatorio, sobre todo lo que toca al ámbito federal al que nos referimos en este artículo, se ha ido mejorando sustancialmente en fechas recientes, comenzando con la llegada del Tratado de Libre Comercio de América del Norte TLCAN / North American Freee Trade Agreement NAFTA.

Tanto es así que proyectos como el de la Planta de Tratamiento de Atotonilco (la más grande de América Latina), el Túnel Emisor Oriente, el Sistema MEXSAT (sistema de telecomunicaciones mexicanos de próxima generación), los Fideicomisos de Apoyo al Rescate de Autopistas Concesionadas (FARACs), el Tren Suburbano (Sistema 1), la Autopista Arco Norte, los parques eólicos en Oaxaca y Baja California son ya realidades. De hecho, la mayoría de estos proyectos, que en algunos casos podríamos llamar “faraónicos”, ya son palpables.

Claro, existen casos emblemáticos como el del aeropuerto alternativo en Texcoco (durante el sexenio de Vicente Fox), el mega puerto de Punta Colonet en Ensenada, la Refinería Bicentenario, el Aeropuerto de la Riviera Maya (ojalá este último se adjudique finalmente) o la Presa La Parota de la Comisión Federal de Electricidad (CFE), que por aspectos ajenos al meramente regulatorio, como lo son los sociales, políticos, ambientales, comerciales, de crisis financiera, de falta de Estado de Derecho o por simples manejos incorrectos –falta de previsión, inexperiencia, buenos asesores, torpeza- se detienen, suspenden y exponen a riesgos innecesarios, ahuyentando a los posibles inversionistas y financieros, lo que termina afectando a la sociedad.

Para darle soporte a lo que hoy tenemos en materia de regulación o aspectos legales para el desarrollo de infraestructura en México, consideramos necesario hablar principalmente de tres aspectos fundamentales: (i) los proyectos en sí (qué necesitamos, hacia dónde vamos, cuándo lo queremos, cómo lo hacemos, cómo lo financiamos, con quién lo hacemos); (ii) el marco regulatorio; y, finalmente, (iii) el financiamiento.

En este sentido, el Ejecutivo Federal, consciente de la gran diversidad de ideas, opiniones, capacidades e intereses, así como de la obligación de ser una verdadera potencia en materia de comunicaciones y logística dada nuestra privilegiada posición geográfica, creó el Programa Nacional de Infraestructura 2007-2012 (PNI). Dicho documento establece los objetivos, retos, metas y acciones que impulsará el Gobierno Federal en materia de infraestructura como detonante del desarrollo nacional con más de 300 proyectos. Si bien el PNI no ha tenido el avance deseado (actualmente existen reportes que indican que presenta un 50% de avance y se espera que para el 2012 sólo se llegue a un 70 – 80%), causando incertidumbre tanto en los mercados como en los inversionistas, es loable haber logrado identificar y darle prioridad a ciertos proyectos en distintas áreas, con diferentes montos de inversión y riesgo, e intentar darle un rumbo al país, sobre todo con mira a largo plazo (planeación). No es noticia que algunas de las causas que han determinado el retraso del PNI sean ajenas, como la crisis financiera; sin embargo, también es cierto que existen causas internas como lo son los sub-ejercicios, la deficiente recaudación y los intereses políticos. La desconfianza de la iniciativa privada, pilar en el éxito del PNI, también ha sido factor determinante.

Pero, en materia regulatoria, ¿qué se ha hecho?… En virtud del TLCAN / NAFTA y tratados subsecuentes, así como del PNI, se inició con la “mejora y tala regulatoria” y se concentraron y estandarizaron los ordenamientos y criterios. Incluso recientemente, mediante el Acuerdo por el que se instruye a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, así como a la Procuraduría General de la República a abstenerse de emitir regulación en las materias que se indican, se les prohibió expresamente a dichas dependencias y entidades, así como a la Procuraduría General de la República (PGR), emitir disposiciones adicionales a aquellas emitidas por la Secretaría de la Función Pública en materia de obras públicas y servicios relacionados con las mismas, así como en tratándose de adquisiciones, arrendamientos y servicios del sector público.

Además, con el fin de hacer los ordenamientos más claros y eliminar dispersión: (i) el 28 de mayo de 2009 se reformó la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, el 28 de julio de 2010 se expidió su Nuevo Reglamento, y el 9 de agosto de 2010 se creó el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Arrendamientos y Servicios del Sector Público, (ii) el 28 de mayo de 2009 se reformó la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas y se expidió su Nuevo Reglamento el 28 julio de 2010, y también el 9 de agosto de 2010 se emitió el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, y por último, (iii) el 9 de septiembre de 2010 se publicó el Acuerdo por el que se emiten diversos lineamientos en materia de adquisiciones, arrendamientos y servicios y de obras públicas y servicios relacionados con las mismas.

En materia de adquisiciones, arrendamientos y servicios se han conjuntado, abrogado y derogado diversos ordenamientos y disposiciones; se han incluido nuevas figuras como los “contratos marco”, las ofertas subsecuentes, la prestación de servicios de largo plazo (PPS), los testigos sociales y las licitaciones electrónicas, presenciales o mixtas; ahora se fomenta y protege la participación de MIPYMES, se adecuó y modernizó el sistema COMPRANET y se prevé la posibilidad de arbitraje en contratos PPS (bajo la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público –LAASSP-).

Por su parte, tratándose de obras y servicios relacionados con las mismas, se ha determinado la obligación del Gobierno de “previamente a la realización de los trabajos, tramitar y obtener de las autoridades competentes los dictámenes, permisos, licencias, derechos de bancos de materiales, así como la propiedad o los derechos de propiedad incluyendo derechos de vía y expropiación de inmuebles sobre los cuales se ejecutarán las obras públicas, o en su caso, los derechos otorgados por quien pueda disponer legalmente de los mismos”, siendo esto un factor clave para cualquier inversionista, financiero y acreedor, considerando que el derecho de vía es un obstáculo en la mayor parte de los proyectos de infraestructura. Por otra parte, se diferenciaron las licitaciones públicas internacionales bajo cobertura de los tratados, de las licitaciones abiertas; se sustituyó el concepto de “económicamente más conveniente” por el de solvencia legal, técnica y económica; se clarificó y detalló el procedimiento de ajuste de costos; ahora se consideran los supuestos para reducir el porcentaje de garantías de cumplimiento en función del historial como proveedor y contratista; se agiliza y simplifica el proceso de inconformidad y se reduce el tiempo para resolver inconformidades; también se incluye la posibilidad de acordar en los contratos la figura del arbitraje, así como otros medios alternativos de solución de controversias (bajo la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas –LOPSRM-).

Aunado a lo anterior, pero específicamente en materia de exploración y explotación de hidrocarburos -no obstante la reticencia de varios “nacionalistas” incluyendo desde luego políticos-, la Nueva Ley de Pemex y su Reglamento, junto con las Disposiciones Administrativas de Contratación con Petróleos Mexicanos (Pemex) y finalmente los nuevos Contratos Integrales de Exploración y Producción (ya aprobados por la Suprema Corte de Justicia, publicándose las bases para la primera licitación el 1o de marzo de 2011), son una muestra de la voluntad de hacer de Pemex una empresa más transparente, con un gobierno corporativo real, que entre otras cosas le permita un mejor manejo, proporcionándole rumbo y haciéndola más atractiva a los inversionistas en mercados de deuda; asimismo se le permitirá ser, en atención a sus actividades estratégicas productivas, más versátil y global, compitiendo por atraer a los inversionistas más sofisticados para desarrollar sus proyectos de infraestructura, bajo condiciones que cumplan con los estándares internacionales de profesionalismo, flexibilidad y exigibilidad. Este nuevo modelo de contratación es un excelente avance, aunque con gran área de oportunidad por mejorar si los tiempos políticos así lo permiten.

Todo esto sin mencionar a las APPs en sus distintos grados, incluyendo bajo el esquema de concesiones y los contratos PPS bajo leyes especiales en la materia, como la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal y la Ley de Aguas Nacionales, que han permitido exitosamente el desarrollo de grandes y recientes proyectos (FARACs, Planta de Tratamiento de Atotonilco).

Por otro lado, en materia financiera y bursátil, es conveniente mencionar la creación de mecanismos tendientes al financiamiento de proyectos de infraestructura, tales como la posibilidad de que las Administradoras de Fondos para el Retiro (AFORES), ya puedan participar en la Bolsa Mexicana de Valores (BMV) a través de los CKDs (Certificados de Capital de Desarrollo), los cuales están destinados principalmente al desarrollo de infraestructura. Por su parte, el Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN), instrumento creado para apoyar el PNI, ha sido clave en la estructura del financiamiento de proyectos como el caso de FARACs o plantas de tratamiento, asumiendo riesgos que el mercado no está dispuesto a tomar, sobre todo como ocurrió en plena crisis de 2008 y 2009 (apoyando en financiar capital de riesgo, dando crédito o por ejemplo, otorgando garantías) o bien invirtiendo en fondos como el FIMM (Fondo de Infraestructura Macquarie México). Más aún, la tan esperada aprobación de la nueva Ley de APPs, sin duda, ayudará a lograr mejores financiamientos, ya que dicho esquema APP ha probado ser bancarizable pues, entre otras bondades, permite que los riesgos sean más identificables, distribuibles y medibles y por lo tanto, controlables. Incluso, en el ámbito de financiamiento a nivel de Estados y Municipios, es cada vez más frecuente escuchar de operaciones de bursatilización; los Estados y Municipios ya saben que la forma más fácil y barata de fondearse es a través de la BMV; incluso podrían utilizar este mecanismo para cancelar o liquidar obligaciones crediticias con banca comercial, la cual es más cara. Estos financiamientos estructurados, les permiten generar recursos para sus propios proyectos sin depender de la inmediatez de las participaciones federales.

En otro tema aparte, no es cuestionable que los procedimientos de licitación, adjudicación y contratación de proyectos de infraestructura demandan ahora de una mayor competitividad, transparencia, igualdad, agilidad y oportunidad. Muestra de ello ha sido la introducción de nuevas regulaciones como la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, la cual, en conjunto con diversas instituciones como el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI) e instrumentos de información como el sistema INFOMEX, han permitido a los particulares acceder a información que anteriormente no era posible, logrando con esto una mayor confianza y conocimiento de las entrañas del aparato público gubernamental y de sus contrataciones y de la rendición de cuentas. Sin embargo, existen áreas de oportunidad por desarrollar para brindar mayor transparencia todavía, contribuyendo a mitigar favoritismos y corrupción en la adjudicación de los contratos, y sancionando de forma más efectiva a las empresas y sus funcionarios que incurran en prácticas indebidas al hacer negocios con el sector público, así como a los funcionarios públicos respectivos.

Ahora bien, a pesar de estos esfuerzos en cuestiones regulatorias, aún faltan por realizar otros que también son clave para el desarrollo de la infraestructura y que por razones políticas no se han materializado a pesar del largo tiempo que nuestros legisladores han “trabajado” en ellos. Como ejemplo de estos, nos interesa mencionar a la Ley de Asociaciones Público-Privadas, la cual nuestros legisladores han venido trabajando desde noviembre de 2009.

Toda vez que el Gobierno Mexicano está basando gran parte del desarrollo económico de México en proyectos de infraestructura tales como carreteros, hospitalarios, educativos, de agua potable y de saneamiento, etc., resulta difícil aceptar que no exista a nivel federal, una Ley de Asociaciones Público-Privadas (APPs), que dé mayor certeza al Estado y sobre todo a los particulares y les permita continuar juntando esfuerzos para el desarrollo de proyectos con fines sociales, permitiendo al Estado prestar adecuadamente servicios públicos, y a los particulares obtener un retorno por sus inversiones y operaciones.

Las Asociaciones Público-Privadas (APPs) son “modalidades de inversión a largo plazo, en las que se incorporan técnicas, distribución de riesgos, objetivos y recursos entre particulares y Gobierno; con el propósito de crear o desarrollar infraestructura productiva o la prestación de servicios públicos” .

En México, a pesar de que entidades de la República Mexicana como Nuevo León ya han puesto el ejemplo, y de que los proyectos de infraestructura en su mayoría se realizan bajo el esquema de APP (en menor o mayor grado), la nueva Ley de Asociaciones Público-Privadas aún no se aprueba en el Congreso Federal (Cámara de Diputados como cámara revisora). Las regulaciones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y las disposiciones respectivas en, entre otras, la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público o en leyes especiales en la materia (como por ejemplo la Ley de Caminos, Puentes y Auto- transporte Federal), o el solo marco contractual, pueden ser insuficientes, inflexibles y causar confusión e incertidumbre inhibiendo la confección de más proyectos y la atracción de inversionistas.

Con esta nueva ley, se pretende impulsar el desarrollo de nuevos proyectos de infraestructura, incentivando la inversión pública y privada con la finalidad de dar atención a las necesidades de crecimiento de la población en las distintas regiones, así como impulsar el empleo y el crecimiento económico responsable. Los esquemas de las APPs pretenden satisfacer las necesidades de la colectividad, buscando una transferencia equitativa de riesgos entre el sector público y privado, a través de mecanismos flexibles, que se con- vierten en una gran variedad de modalidades, según las necesidades de cada proyecto.

Así, el sector privado se convierte en proveedor de servicios de la Administración Pública Federal, con la obligación directa de construir la infraestructura necesaria para la prestación de tales servicios en los casos que así se requiera. La novedad de enfoque de estos esquemas es que el Estado celebrará un contrato para recibir del sector privado la prestación de un servicio y no la adquisición de activos fijos, realizándose en función a niveles de desempeño pactados.

Otro tema que presenta un reto importante para el desarrollo de infraestructura en México se relaciona con el hecho de que más del 50% del territorio mexicano se encuentra bajo propiedad agraria regulada principalmente por la Ley Agraria. En vísperas a la celebración del TLCAN / NAFTA, el entonces Presidente Carlos Salinas de Gortari, atendiendo requerimientos de inversión y desarrollo, negoció reformas a esta Ley Agraria para reconocer, entre otros, derechos de propiedad parcelaria y el de su enajenación y su consecuente desincorporación hacia la propiedad privada, la de permitir su uso a terceros, así como asociaciones con terceros y otorgar usufructos, entre otros asuntos. Este fue un gran paso en su momento, pero requiere actualización y sofisticación incluso en la forma de procuración de justicia para permitir una forma más ágil y segura para invertir en proyectos de infraestructura mineros, inmobiliarios, turísticos o eólicos a desarrollarse en tierras ejidales. Es muy común escuchar de inversionistas que negocian la ocupación o desincorporación de tierra ejidal, pero que en cuanto las condiciones económicas cambian, o cuando los líderes comunitarios así lo deciden, sencillamente se para o impide el acceso a los proyectos y/o los inversionistas se encuentran con chantajes en su contra. Si bien el tema va relacionado con mejores armas para regular el uso, ocupación, explotación y/o desincorporación de propiedad ejidal, también volvemos al tema de un verdadero Estado de Derecho que proteja al que le asiste la razón. En este sentido, el actuar de las autoridades en esta materia requiere ser más vinculante, eficiente y expedito. Sin perjuicio de lo anterior, se debe revisar la actualidad y necesidad de dicha ley, tomando en cuenta el espíritu que le dio origen y los usos, beneficios y tendencias actuales.

En conclusión, desde una perspectiva meramente regulatoria, consideramos que los instrumentos legales con los que actualmente contamos son generosos y permiten el desarrollo de distintos tipos de proyectos de infraestructura en sus diversas modalidades y grados. Es cierto, todos ellos son mejorables y perfectibles, allí está el reto. Existen áreas que por su naturaleza, como es el caso de la exploración y explotación de hidrocarburos, requieren más desarrollo y agilidad, pero una vez más, dependemos de voluntad política que permita el desarrollo de estos proyectos que tanto necesita el país; otro gran reto. Deseamos hacer una fuerte aclamación por la Ley de Asociaciones Público- Privadas que requiere de pronta aprobación y promulgación para dar mayor certeza jurídica a los proyectos. Una vez que la Ley de APPs forme parte de nuestro marco jurídico, se podrán implementar de forma más exitosa esquemas flexibles y creativos para desarrollar proyectos de infraestructura. Habrá que esperar la forma en que la Cámara de Diputados, en su calidad de cámara revisora, sancionará el proyecto aprobado por los Senadores.

Finalmente, hacemos notar que existen otra serie de factores externos al marco regulatorio en materia de desarrollo de proyectos e infraestructura que debemos mejorar sustancialmente, como es el tema social que va necesariamente aparejado con la “responsabilidad social”, el del Estado de Derecho y el de trabajar ágil y eficazmente en temas periféricos como la seguridad y la corrupción, así como en el cobro adecuado de servicios y tarifas en materias como comunicaciones, transporte y agua. Esto permitirá desarrollar los proyectos de infraestructura que requiere el país, o que desea atraer, como es el caso de Punta Colonet que actualmente compite contra inversiones en ampliaciones, tanto en el Canal de Panamá como en puertos de la Costa Este de los Estados Unidos de América, por lo que ahora su viabilidad resulta cuestionable. Tenemos que dejar atrás la imagen de ser un país de bajo rendimiento o “underperformer” en materia de infraestructura. Difíciles se antojan estos retos ahora que México se encuentra en plena etapa político-electoral.

1 Estudio sobre la Constitucionalidad de la Ley de Asociaciones Público Privadas. Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República. Dirección General de Estudios Legislativos: Política y Estado. Junio de 2010.